Transcription

DIE PERIODISCHE ÜBERPRÜFUNG DERMENSCHENRECHTSLAGE DER SCHWEIZ (UPR)EINE ZWISCHENBILANZ NACH DREI ZYKLEN

INHALT4 Die UPR in Kürze8 Interview mit Manon Schick, Amnesty International Schweiz9 Das UPR-Verfahren der Schweiz – Ein Zusammenspiel vonBund, Kantonen und Zivilgesellschaft13 Interview mit Roland Mayer, Konferenz der Kantonsregierungen14 Zahlen und Fakten zur UPR der Schweiz16 Interview mit Lukas Heinzer, Mission Genf17 Interview mit Mona M'Bikay, UPR Info18 Die Gleichstellung von Frau und Mann in der Arbeitswelt21 Die Schweiz zögert mit dem Verbot von Gewaltanwendungin der Erziehung24 Rassistisch motivierte Gewalt durch die Polizei27 Was ist der Mehrwert der UPR?ImpressumHerausgeberin: Schweizerisches Kompetenzzentrumfür Menschenrechte (SKMR)Redaktion: Livia Willi (SKMR)Autorinnen und Autor: Andrea Egbuna-Joss, Christina Hausammann,Nicole Hitz Quenon, Reto Locher, Evelyne Sturm (alle SKMR)Gestaltung: Magma Branding, Bern (mit freundlicher Unterstützung)Bildquellen: iStock, SKMR (Interviews).Bildnachweis Front: Plenarsaal des UNO-Menschenrechtsrats in Genf.Die digitale Version der Broschüre sowie weitere Informationenfinden Sie auf www.skmr.ch.Print-Ausgabe (solange Vorrat) erhältlich bei:Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR)Schanzeneckstrasse 1, Postfach, 3001 Bern, Tel. 41 (0)31 631 86 [email protected] 2018.

EditorialDie Schweiz hat vom 9. November 2017 bis am 21. Februar 2018 bereits zum drittenMal an der periodischen Überprüfung der Menschenrechtslage durch den UNOMenschenrechtsrat (Universal Periodic Review, UPR) teilgenommen. Die UPR zieltdarauf ab, die Menschenrechtssituation in den UNO-Mitgliedstaaten zu verbessern.Die Schweiz wird – gleich wie alle anderen Staaten – alle viereinhalb Jahre überprüft.Dabei geben die übrigen Staaten Empfehlungen ab, mit welchen sie auf Verbesserungs potential bei der Umsetzung der menschenrechtlichen Verpflichtungen hinweisen.Das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) möchte mitder vorliegenden Broschüre eine Zwischenbilanz zum UPR-Verfahren aus Sicht derSchweiz ziehen. Welchen Nutzen zieht unser Land aus der UPR und was bewirkt sie?Funktionieren die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischen demBund, den Kantonen und den weiteren Akteurinnen und Akteuren des Verfahrens?Einführende Beiträge erklären kurz und bündig Ziele und Funktionsweise der UPRsowie das Verfahren und die Zuständigkeiten in der Schweiz. Die Broschüre erhebtkeinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern möchte in ihrem Hauptteil anhandvon drei Beispielen auf die bisherigen UPR-Zyklen zurückblicken und Entwicklungenaufzeigen, sofern es solche gibt. In den Bereichen Gleichstellung der Geschlechter(vgl. S. 18), Verbot von Körperstrafen gegen Kinder (vgl. S. 21) und rassistischmotivierte Polizeigewalt (vgl. S. 24) erhielt die Schweiz in allen drei Zyklen Empfeh lungen, was eine nähere Betrachtung dieser Themen aufdrängt. Es handelt sichdabei aber keineswegs um die einzigen Dauerthemen, wie die Tabelle auf S. 15aufzeigt. Die anschauliche Darstellung der Zahlen und Fakten zur UPR (vgl. S. 14/15)ist das Resultat einer statistischen Analyse der Empfehlungen. Und nicht zuletztkommen in der Broschüre vier Menschen zu Wort, die sich in ihrem beruflichen Alltag mitdem Verfahren beschäftigen. Die Interviews gewähren persönliche Einblicke in das weiteFeld der UPR.3

DIE UPR IN KÜRZEDie UPR (Universal Periodic Review) istein wichtiger Mechanismus des UNO-Menschenrechtsrats. Sie zielt darauf ab, dieMenschenrechtslage in allen UNO-Mitgliedstaaten zu verbessern. Dieses Ziel solldurch einen Dialog auf gleicher Augenhöhezwischen den einzelnen Staaten erreichtwerden.Im UPR-Verfahren begutachten die Staaten einander gegenseitig und sie haben die Möglichkeit, Empfehlungen zur Verbesserung der Menschenrechts situation abzugeben. Die Staaten können dieseEmpfehlungen annehmen oder ablehnen. Im darauffolgenden Überprüfungszyklus wird dann jeweilsbesonders darauf geachtet, ob und in welcher Formein Staat die von ihm akzeptierten Empfehlungenumgesetzt hat.Die Grundlagen der UPRDie Grundlage für die Überprüfung der einzelnenStaaten sind die Charta der Vereinten Nationen,die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sowie alle vom betreffenden Staat ratifizierten Menschenrechtsverträge. Die UNO-Staaten analysierendie Menschenrechtssituation im jeweiligen Land aufder Basis dieser Normen sowie folgender drei Dokumente: Erstens ein vom überprüften Staat erstellter,20 Seiten umfassender Bericht über die Menschenrechtssituation im eigenen Land. Zweitens eine vomBüro des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte verfasste Zusammenstellung mit den wich-tigsten Erkenntnissen verschiedener UNO-Organezum überprüften Staat. Und drittens eine ebenfallsvom Büro des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte zusammengestellte Zusammenfassungvon Berichten aus der Zivilgesellschaft (namentlichNGOs sowie Menschenrechtsinstitutionen) zur Menschenrechtslage im überprüften Staat.Der Ablauf des VerfahrensAlle Staaten haben die Möglichkeit, Empfehlungenan den fraglichen Staat zu richten. Diese werdengesammelt und dem betreffenden Staat mitgeteilt.DIE GESCHICHTE DER UPRDie Vorgängerorganisation des UNO-Menschenrechtsrats war die UNO-Menschenrechtskommission (1946 bis 2006). Diese hatte unter anderemdie Aufgabe, Menschenrechtsverletzungen festzustellen und öffentlich zu verurteilen. Die Arbeitder Kommission wurde jedoch immer stärker kritisiert. Vorgeworfen wurden ihr namentlich eineselektive Verurteilung von Menschenrechtsverletzungen bestimmter, politisch wenig einflussreicher Staaten, das häufige Einbringen von Anträgen aus politischem Kalkül statt aus sachlichenGründen sowie eine mangelnde Reaktionsfähigkeit auf akute, massive Menschenrechtsverletzungen.Vor diesem Hintergrund stimmte eine grosseMehrheit der UNO-Generalversammlung 2006für die Gründung des UNO-Menschenrechtsrats.Eine der wichtigsten Neuerungen dieser Institution ist die UPR. Dieses so genannte Peer-Review-Verfahren sieht vor, dass alle Staaten gleichbehandelt werden und einander wechselseitigbeurteilen können. Dadurch wird zum einen derKritik vorgebeugt, dass lediglich die Staaten desglobalen Südens für ihre Menschenrechtsverletzungen angeprangert werden. Zum anderen solldadurch ein Dialog auf gleicher Augenhöhe überdie Menschenrechte und deren Bedeutung entstehen, was die Umsetzungschancen auf lokalerEbene erhöhen soll.4

Die eigentliche Überprüfung findet dann währendeines dreieinhalbstündigen interaktiven Dialogs zwischen einer Delegation des überprüften Staates undder UPR-Arbeitsgruppe in Genf statt. Die Federführung bei der Überprüfung hat die sogenannte Troikavon drei ausgewählten Delegierten der Mitgliedsta a ten des UNO-Menschenrechtsrats inne. Diese hältdie Ergebnisse und ihre Empfehlungen des Dialogesin einem Bericht fest. Der überprüfte Staat kannwährend des interak tiven Dialogs Empfehlungenumgehend annehmen oder ablehnen oder die Beantwortung vorläufig noch offen lassen. Bei der nächsten Plenarsitzung des UNO-Menschenrechtsratswird der Bericht der Troika nochmals diskutiert undanschliessend in einem Schlussdokument verabschiedet. Der überprüfte Staat muss sich bis dahinentscheiden, ob er die noch offenen Empfehlungenannimmt oder ablehnt.Die Umsetzung der EmpfehlungenJeder Staat entscheidet selbst über die Umsetzungder im Schlussdokument festgehaltenen Empfehlungen. Dabei wird besonders darauf geachtet, wie einüberprüfter Staat die im vorangegangenen Zyklusangenommen Empfehlungen umgesetzt hat. Im sogenannten Follow-up-Prozess erhält der überprüfteStaat die Möglichkeit, in einem Zwischenbericht denaktuellen Stand der Umsetzung der angenommenEmpfehlungen festzuhalten. Im Rahmen des Staatenberichts für den nächsten UPR-Zyklus muss derüberprüfte Staat dann Rechenschaft darüber ablegen, in welcher Form er die im vorangegangenen Zyklus angenommenen Empfehlungen umgesetzt hat.Die Rolle der ZivilgesellschaftDie Zivilgesellschaft hat verschiedene Möglichkeiten, ihre Anliegen und Forderungen in den UPR-Prozess einzubringen: So können Akteure wie namentlich Nationale Menschenrechtsorganisationen undNGOs ihre Beurteilung der jeweiligen Menschenrechtslage bei der Erarbeitung des Staatenberichtseinfliessen lassen, indem sie zu dessen EntwurfStellung nehmen und sich kritisch dazu äussern.Weitere Einflussmöglichkeiten der Zivilgesellschaftsind die Übermittlung von Informationen über dieMenschenrechtssituation des jeweiligen Landes andas Büro des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte, das Lobbyieren bei anderen Staatenim Vorfeld der Überprüfung sowie die Stellung nahmevor der Verabschiedung des Schlussdokuments ander Plenarsitzung des UNO-Menschenrechtsrats.Und schliesslich kann die Zivilgesellschaft die angenommenen Empfehlungen und Zusicherungen einerbreiten Öffentlichkeit zugänglich machen, diese thematisieren und ihre Umsetzung überwachen.ÒDER DRITTE UPR-ZYKLUS (2017‒2021)Seit Frühling 2017 läuft die dritte UPR, welchevoraussichtlich bis 2021 dauert. Die Überprüfungaller 193 UNO-Mitgliedstaaten nimmt insgesamtrund viereinhalb Jahre in Anspruch, wobei während dem ersten (2008‒2011) und zweiten Zyklus (2012‒2016) rund 57 000 Empfehlungen andie überprüften Staaten ausgesprochen wurden.5

Die UPR und der internationale MenschenrechtsschutzDer UNO-Menschenrechtsrat ist ein politisches Or gan, weshalb auch die UPR als politisches Verfahrenzu charakterisieren ist. Dies führt unter anderemdazu, dass die an einen Staat abgegebenen Empfehlungen meist ein Abbild der Aussenpolitik des empfehlenden Landes sind. Kein Land wird etwa empfehlen, dass ein Staat eine Nationale Menschen rechtsinstitution schaffen soll, wenn eine solche imeigenen Land nicht existiert. Im Gegensatz dazu sinddie verschiedenen Staatenberichtsverfahren recht-lich geprägt (z. B. zur Überprüfung von Verpflichtungen aus der Frauenrechts-, der Kinderrechts- oderder Antirassismuskonvention). In diesen Verfahrenüberprüfen Fachexperten, inwiefern die Staatenihren Verpflichtungen aus den jeweiligen Menschenrechtsübereinkommen nachkommen. Während dieStaatenberichtsverfahren jedoch thematisch begrenzt sind, können in der UPR sämtliche Men schenrechtsbe reiche behandelt werden.Die Akteure des UPR-VerfahrensAkteurFunktionUPR-Arbeitsgruppe47 Delegierte der Mitgliedstaaten desUNO-Menschenrechtsrats Nimmt am interaktiven Dialog mit dem zu überprüfendenStaat teil. Verabschiedet ein Schlussdokument zum überprüften Staatmit allen Empfehlungen.TroikaDrei zufällig ausgewählte Mitglieder derUPR-Arbeitsgruppe Federführung im Überprüfungsverfahren Hält Ergebnisse des Dialogs in einem Bericht fest.ZivilgesellschaftNationale Menschenrechtsorganisationenund NGOsKann sich vor, während und nach dem UPR-Verfahren einbringen und Einfluss auf die Überprüfung und das Follow-upnehmen.Büro des UNO-Hochkommissariatsfür MenschenrechteStellt die wichtigsten Erkenntnisse verschiedener UNO-Organezum überprüften Staat sowie Berichte der Zivilgesellschaft alsGrundlage der Überprüfung zusammen.Überprüfte StaatenDie Menschenrechts lage sämtlicher193 UNO-Mitgliedstaaten wird alle viereinhalbJahre durch die UPR-Arbeitsgruppe überprüft. Erstellen im Vorfeld der Überprüfung einen Bericht über dieMenschenrechtssituation im eigenen Land. Beantworten im Rahmen des interaktiven Dialogs Fragen deranderen Staaten und nehmen zu den Empfehlungen Stellung. Setzen die angenommen Empfehlungen bis zum nächstenUPR-Zyklus um.6

DIE UPR IN KÜRZEDie Etappen im UPR-Zyklus1. Vorbereitungder Dokumentefür die Über p rüfungsphase7. Umsetzung2. Überprüfung undBerichterstattungdurch die icher Proz6. Zwischenbericht3. Stellungnahmedes überprüftenStaatesIn5. Nachbereitung4. Annahme undBerichterstattungdurch den UNOMenschenrechtsrat7

INTERVIEW MITMANON SCHICK, AMNESTYINTERNATIONAL SCHWEIZAls Geschäftsleiterin von Amnesty InternationalSchweiz erfährt Manon Schick das UPR-Verfahren ausNGO-Perspektive. Sie lobt zwar den bestehendenDialog zwischen den NGOs und der Schweiz. DieSchweiz mache aber bei der Umsetzung der Menschenrechte zu wenig Fortschritte, sagt Schick.SKMR: Was ist Ihr Bezug zum UPR-Verfahren?Manon Schick: Amnesty International Schweiz ist in den gesamten UPR-Prozess involviert. Ich war ausserdem bei derÜberprüfung der Schweiz im Rahmen des dritten Zyklus in Genfanwesend.Was halten Sie von der UPR?Ich finde den Prozess, der vor der Überprüfung stattfindet, sehrgut. Die Schweiz geht vorbildlich damit um, denn es bestehtein Dialog zwischen den Behörden und den NGOs. Der letzteNGO-Bericht zum 3. UPR-Verfahren ist sehr breit abgestützt.Was ist Ihre Bilanz zur UPR?In Bezug auf die Schweiz ist mein Eindruck zwiespältig. Positivsind die guten Beziehungen der Schweiz zur Zivilgesellschaft vorder Überprüfung. Problematisch ist die Umsetzung der Empfehlungen und die Koordination mit den Kantonen, weil hier dieSchweiz wenig Fortschritte gemacht hat. Für die Schaffungeiner Nationalen Menschenrechtsinstitution gibt es beispielsweise schon lange sehr viele Empfehlungen. Hier dauert dieUmsetzung extrem lange, und durch Fragen wie jene, ob dieInstitution nun den Pariser Prinzipien entsprechen soll odernicht, wird viel Energie verpufft. Andererseits ist es klar, dassunser föderalistisches System sicher ein weiterer wichtigerGrund für die zögerliche Umsetzung ist, weil die Schweiz sehrkonsensorientiert ist. Dieses System hat aber auch positive Seiten: Wenn einmal etwas besteht, dann bleibt es auch.3 Stichworte zum UPR:«Unbekannt beim breitenPublikum, wichtig, seriös»,sagt Manon Schick.Wie beurteilen Sie die Zusammenarbeit zwischen demBund und den Kantonen?Die NGOs haben empfohlen, dass es eine Koordinationsstelle zur Erleichterung dieser Zusammenarbeit geben sollte. Ineinem Land wie der Schweiz, wo die Kantone viel Verantwortung haben in Bereichen wie etwa der Polizei und der Bildung,muss es eine Stelle geben, an die sich die Kantone mit ihrenFragen wenden können. Konkret ginge es um nicht mehr als100 Stellenprozente. Dieser Vorschlag ist jedoch leider gescheitert, anscheinend gab es Meinungsverschiedenheiten zwischenden zuständigen Departementen. Diese Aufgabe wurde deshalbder Kerngruppe internationale Menschenrechtspolitik (KIM; vgl.Kasten S. 11) übertragen. Diese hat jedoch kein schriftlichesMandat und ist intransparent.Führt die UPR zu einer Verbesserung der Menschenrechtslage?In anderen Ländern ist die Wirkung der UPR sicher positiv zu bewerten, in der Schweiz bin ich eher skeptisch. Sicherlich mussman sehen, dass die UPR kein Instrument ist für Länder imKrieg oder Diktaturen. In stabilen und funktionierenden Staatenkann die UPR jedoch durchaus etwas bewegen, indem sie etwadie Ratifikation von Verträgen anstösst. Die Zivilgesellschaft hatgemerkt, dass es mehr Wirkung hat, wenn ein Staat eine Empfehlung an die Schweiz richtet, als wenn sich eine NGO zu Wortmeldet. Deshalb ist es enttäuschend, dass es in der Schweiznur wenige Beispiele gibt, in denen die UPR etwas bewirkt hat.Es ist allerdings zu beachten, dass die UPR nur einer von vielen Faktoren ist, die gemeinsam zu einer positiven Veränderungbeitragen. Deshalb ist der Einfluss der UPR nur schwer einzuschätzen.Wie schätzen Sie die Quantität und die Qualitätder gemachten Empfehlungen ein?Im dritten Zyklus hat die Schweiz mehr als 250 Empfehlungenerhalten. Das sind sehr viele, aber oft kann man diese thematisch bündeln, zudem gibt es viele Wiederholungen. Die Zunahme der Empfehlungen zeigt jedoch, dass sich die Staatenbesser auf die UPR vorbereiten. Ich habe ausserdem den Eindruck, dass sich die Qualität der Empfehlungen im Vergleichzum zweiten Zyklus verbessert hat. Einige Länder hatten damalsoffenbar nicht verstanden, wie die Schweiz organisiert ist. Imdritten Zyklus waren die Empfehlungen fokussierter und besserformuliert. Es ist eine Herausforderung, drei Empfehlungen in1 Minute und 10 Sekunden zu formulieren. Die Zeit ist wirklich sehr knapp bemessen. Wenn die Zahl der Empfehlungen inden kommenden Jahren weiterhin so stark anwächst, sollte derUPR-Prozess revidiert werden.Findet in der UPR ein Dialog auf gleicher Augenhöhezwischen den Staaten statt?Ja, ich glaube, dass dies tatsächlich der Fall ist. Es ist wichtig,dass alle Länder sich der Überprüfung unterziehen müssen,sonst würde mit zweierlei Ellen gemessen. Nur so ist die UPRwirklich universell.Gefährdet die direkte Demokratie der Schweiz dieMenschenrechte?Die direkte Demokratie kann die Menschenrechte bedrohen.Einige Staaten kritisieren in der UPR unsere Volksinitiativen,weil diese im totalen Gegensatz zu ratifizierten Menschenrechtsübereinkommen stehen können. Dies wurde auch schonim Parlament kritisiert, aber eine Lösung zu diesem Problemist momentan leider nicht absehbar. Es müsste sicher eine formelle und inhaltliche Prüfung der Initiativen geben, bevor dieUnterschriftensammlung beginnt.8

DAS UPR-VERFAHREN DER SCHWEIZ –EIN ZUSAMMENSPIEL VON BUND,KANTONEN UND ZIVILGESELLSCHAFTAuf internationaler Ebene müssen die Sta aten im UPR-Verfahren genaue Vorgabenbefolgen. Demgegenüber haben sie bei derErstellung des Staatenberichts und bei derUmsetzung der Empfehlungen grundsätzlich freie Hand. Da in der föderalistischenSchweiz die Kantone und Gemeinden fürviele menschenrechtsrelevante Fragen zuständig sind, ist eine gute Zusammenarbeitzwischen dem Bund und den Kantonen imUPR-Verfahren besonders wichtig.Bei der Umsetzung der internationalen Menschenrechte und folglich auch bei der Berichterstattungan internationale Kontrollgremien ist die Kompetenz ordnung der Bundesverfassung von entscheidenderBedeutung. Für die auswärtigen Angelegenheitenund den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgenverfügt der Bund über eine umfassende Kompetenz.Die Kantone haben aber gewisse Mitwirkungs- undInformationsrechte, wenn ihre Kompetenzen durchaussenpolitische Entscheide direkt betroffen sind.Auf internationaler Ebene bleibt aber auch nach derRatifikation eines Vertrages der Bund für die korrekteErfüllung der Verpflichtungen rechenschaftspflichtig.Im Landesinneren liegen hingegen viele menschenrechtsrelevante Gebiete im Kompetenzbereich derKantone und Gemeinden, so etwa das Gesundheitswesen, die Polizei und der Strafvollzug oder dieAusgestaltung der Sozialhilfe. Diese Bereiche sollendie Kantone ihren Bedürfnissen und Eigenheitenentsprechend gestalten dürfen. Bundes- und Völkerrecht – namentlich die internationalen Übereinkommen zum Schutz der Menschenrechte – gebengewisse Mindeststandards vor, welche die Kantonenicht verletzen dürfen. Solange die erwähnten Vorgaben respektiert werden, ist es aber zulässig unddurchaus auch gewollt, dass kantonale Unterschiede bestehen. Im Ergebnis führt diese Aufteilung zueinem gewissen Spannungsverhältnis zwischen derRechenschaftspflicht des Bundes gegen aussen –namentlich gegenüber dem UNO-Menschenrechtsrat und weiteren Überwachungsorganen – und denÒUmsetzungspflichten der Kantone im Innern.RATIFIZIERTE UNO-MENSCHENRECHTS ABKOMMENDie Schweiz hat acht der neun universellenUNO-Menschenrechtsabkommen und teilweisedie dazugehörigen Zusatzprotokolle ratifiziert,namentlich: den Internationalen Pakt über wirtschaftliche,soziale und kulturelle Rechte von 1966(UNO-Pakt I) den Internationalen Pakt über bürgerliche undpolitische Rechte von 1966 (UNO-Pakt II)inkl. 2. Fakultativprotokoll zur Abschaffung derTodesstrafe von 1989 das Übereinkommen gegen Folter und anderegrausame, unmenschliche und erniedrigendeBehandlung und Strafe von 1984 inkl.Fakultativprotokoll von 2002 das Übereinkommen über die Beseitigungjeder Form von Diskriminierung der Frau von1979 inkl. Fakultativprotokoll von 1999 das Internationale Übereinkommen über dieBeseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1965 das Übereinkommen über die Rechte desKindes von 1989 inkl. beide Fakultativ protokolle von 2000 betreffend die Beteiligungvon Kindern an bewaffneten Konflikten undbetreffend Kinderhandel, Kinderprostitutionund Kinderpornographie das Übereinkommen über die Rechte vonMenschen mit Behinderungen von 2006 das Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen von 20069

Die Schweiz und die internationalenKontrollverfahrenUPR als Chance für eine bessere Zusammenarbeit zwischen Bund und KantonenDie Schweiz hat nicht nur im Rahmen der UPR,sondern auch im Rahmen der sogenannten Staatenberichtsverfahren (vgl. Kasten S. 11) vor denzuständigen UNO-Ausschüssen eine Pflicht zur Berichterstattung über die Umsetzung ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen. Durch die UPR und dieStaatenberichtsverfahren wird die Schweiz zur regelmässigen Überprüfung ihrer relevanten nationalenund kantonalen Gesetzgebung, ihrer Verwaltungsvorschriften und ihrer Behördenpraxis angehalten.Beide Verfahren weisen viele Gemeinsamkeiten,aber auch wichtige Unterschiede auf (vgl. Kasten).Mit der Einführung der UPR war für Bund und Kantone auch der Zeitpunkt gekommen, sich einigengrundlegenden Herausforderungen im Hinblick aufdas Zusammenspiel zwischen Bund und Kantonen zu stellen, die durch die Vielzahl der von derSchweiz ratifizierten Menschenrechtsabkommen(vgl. Kasten S. 9) und die umfangreichen Berichterstattungspflichten entstanden waren.Für die Erstellung des rund 20 Seiten umfassendenStaatenberichts für die UPR der Schweiz sind dasEidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und das eidgenössische Justiz- undPolizeidepartement (EJPD) federführend. Die Kantone, die ausserparlamentarischen eidgenössischenKommissionen, die Zivilgesellschaft und weitere interessierte Kreise werden zum Bericht konsultiert.UPR und Staatenberichtsverfahren im VergleichUPRStaatenberichtsverfahrenBesonderheiten desVerfahrensPolitisches Peer-Review-VerfahrenRechtlich geprägtes KontrollverfahrenKontrollorganUPR-Arbeitsgruppe desUNO-Menschenrechtsrats, andereUNO-MitgliedstaatenVer tragsspezifische Ausschüsse, bestehend aus unabhängigen Expertinnenund ExpertenÜberprüfungsgrundlage1. Staatenbericht2. Zusammenstellung der Empfehlungender UNO-Überwachungsorgane3. Bericht über die Empfehlungen derZivilgesellschaft1. Detaillierter Staatenbericht2. S ogenannter Schattenbericht derZivilgesellschaftKontrollmassstabAlle menschenrechtlichen Verpflichtungen und freiwilligen Zugeständnisse desüberprüften StaatesNur das in Frage stehende MenschenrechtsabkommenErgebnis desVerfahrensEmpfehlungen der UNO-Mitgliedstaaten, welche der überprüfte Staat annehmen oder ablehnen kannAbschliessende Bemerkungen deszuständigen Ausschusses, welcheEmpfehlungen über die zu treffendenMassnahmen enthalten.Verbindlichkeit derEmpfehlungenKeine rechtliche Verbindlichkeit imeigentlichen Sinn; eine gewisse Verbindlichkeit der angenommenen Empfehlungen ergibt sich allerdings aus demGrundsatz von Treu und Glauben.Keine rechtliche Verbindlichkeit imeigentlichen Sinn; den Empfehlungenkommt aber eine beträchtliche Autoritätzu, weil sie die Umsetzungspflichtender Staaten konkretisieren und dieStaaten mit der Ratifikation des Ver trages dieses Kontrollverfahren unddie Zuständigkeit des betreffendenAusschusses anerkannt haben.10

DAS UPR-VERFAHREN DER SCHWEIZKERNGRUPPE INTERNATIONALEMENSCHENRECHTSPOLITIKDie Kerngruppe internationale Menschenrechtspolitik (KIM) ist ein Koordinationsorgan auf Bundesebene im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes. Sie vernetzt Bundesstellenmit thematisch interessierten interkantonalenKonferenzen und ausserparlamentarischen Kommissionen. Am 13. Dezember 2016 verabschiedete die KIM ein Konzept für eine Koordination«light» der Staatenberichtsverfahren. Nach diesem Konzept behandelt die KIM die Koordinationals ständiges Traktandum an ihren zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen. Das Bundesamt fürJustiz nimmt dabei die Aufgaben einer Kontaktstelle wahr, welche die Entscheide der KIM überFragen der Koordination umsetzt, die Übersichtüber die wichtigen Belange der Berichtsverfahren behält und gegenüber Bundesstellen, Kantonen und Zivilgesellschaft die Funktion einer Ansprechperson wahrnimmt.Koordiniert wird die Erstellung im Rahmen der Kerngruppe Internationale Menschenrechtspolitik (KIM,vgl. Kasten oben).Etwas anders organisiert ist die Erstellung der Berichte für die Staatenberichtsverfahren. Diese sindin der Regel wesentlich länger und detaillierter alsder Staatenbericht im Rahmen der UPR. Für dieBerichterstattung ist abhängig vom jeweiligen Abkommen eine Bundesstelle federführend, welchedie Erstellung des Berichts leitet. Ohne eine gutebundesinterne Koordination und eine funktionierende Zusammenarbeit mit den Kantonen – dieje nach Kompetenzbereich über das Fachwissenund die notwendigen Informationen verfügen – istes den federführenden Bundesstellen daher kaummöglich, die Berichte zu verfassen.Das SKMR untersuchte die Frage nach der Kooperation zwischen Bund und Kantonen bei der Erstellung der Berichte bereits im Jahr 2011. In zweiStudien kam das Zentrum zum Schluss, dass dieAbläufe zur Erstellung der Berichte harmonisiertund die Koordination und Kommunikation zwischenden zuständigen Bundesstellen und den Kantonenverbessert werden sollten. Dem Bund und den Kantonen wurde unter anderem die Schaffung einesKoordinationsmechanismus, allenfalls auch einereigentlichen Koordinationsstelle, nahegelegt. DerBund hat sich allerdings gegen die Schaffung einerneuen Koordinationsstelle entschieden. Stattdessen verabschiedete die KIM im Dezember 2016 einKonzept für eine Koordination «light» der Staatenberichtsverfahren.Kantone stärker in Menschenrechtspolitikdes Bundes involviertSeit der Einführung des UPR-Verfahrens kann einstärkerer Einbezug der Kantone in die Menschenrechtspolitik des Bundes festgestellt werden. Als dieSchweiz im Jahr 2008 zum ersten Mal eine UPR durch lief, war sich eine grosse Mehrheit der Kantone nichtbewusst, dass auf internationaler Ebene ein neuesmenschenrechtliches Kontrollverfahren eingeführtworden war. Der Bund entschied weitestgehendalleine über Annahme oder Ablehnung der Empfehlungen. Bei den Kantonen verursachte diesesVorgehen einen gewissen Unmut, zumal die angenommenen Empfehlungen teilweise ihre Kompetenzbereiche betrafen, weshalb sie diese umsetzen undüber die ergriffenen Massnahmen Bericht erstattensollten.Bei der zweiten und dritten Überprüfung wurde einebessere Mitwirkung der Kantone sichergestellt. DerBund konsultierte die Kantone diesmal schon vorEinreichung des Staatenberichts. Und anlässlich derPräsentation des Berichts vor der UPR-Arbeitsgruppewaren die Kantone nicht nur Teil der SchweizerDelegation, sondern sie stellten auch sicher, dasssie innert 72 Stunden nach der Überprüfung einekonsolidierte Einschätzung zu Empfehlungen abgeben konnten, welche die Kompetenzen der Kantonebetrafen. Damit wurde ein Mechanismus gefunden,der das Zusammenwirken zwischen den aussen- undinnenpolitischen Verantwortlichen erleichtert, dieDAS STAATENBERICHTSVERFAHRENDie Vertragsstaaten müssen in regelmässigenAbständen einen detaillierten Bericht über dieFortschritte bei der Umsetzung des jeweiligenUNO-Menschenrechtsabkommens erstellen unddem zuständigen Ausschuss einreichen. Nebenden Staatenberichten berücksichtigen die Ausschüsse bei ihrer Evaluation auch weitere Informationen zur Umsetzung des Abkommens wieinsbesondere die von den NGOs verfassten,sogenannten Schattenberichte. Der Ausschusshört im Rahmen einer Präsentation sowohl eineDelegation der jeweiligen Regierung, als aucheine Delegation der NGOs an. Diese erhalten Gelegenheit, ihre Berichte zu erläutern und Fragenzu beantworten. Im Anschluss daran verfasst derjeweilige Vertragsausschuss sogenannte Abschliessende Bemerkungen (Concluding Observations), welche die Fortschritte und bestehenden Mängel zusammenfassen und Empfehlungenzu einer besseren Umsetzung formulieren.11

DAS UPR-VERFAHREN DER SCHWEIZQualität der Staatenberichte erhöht und die Umsetzung angenommener Empfehlungen potentiell verbessert. Auch im Rahmen der Staatenberichtsverfahren zu den einzelnen Abkommen achtet der Bundinzwischen verstärkt auf eine angemessene Vertretung der Kantone bei der mündlichen Präsentationder Berichte vor den Ausschüssen.Handlungsbedarf beim Follow-up zu denEmpfehlungenWährend die UPR somit zu einer Verbesserung derZusammenarbeit im Berichtsverfahren geführt hat,besteht bei der innerstaatlichen Umsetzung der angenommenen Empfehlungen bislang kein koordiniertes Verfahren zwischen Bund und Kantonen. Dieshat auch der UNO-Menschenrechtsrat festgestelltund im Rahmen der UPR bereits mehrere Empfehlungen dazu an die Schweiz gerichtet – zu Recht.Es bleibt daher abzuwarten, wie die Schweiz die imNovember 2017 angenommenen Empfehlungen umzusetzen gedenkt.GEMEINSAMES VORGEHEN VON ÜBER80 SCHWEIZER NGOS IM UPR-VERFAHRENDie NGO-Plattform Menschenrechte ist ein Zusammenschluss von mehr als 80 SchweizerNGOs. Sie erarbeitet im Vorfeld der Überprüfungszyklen der Schweiz jeweils eine Liste vonEmpfehlungen, die sie (bis 2013 unter dem Namen «Schweizerische NGO-Koalition zum UPR»)dem UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte einreicht. Die Empfehlungen behandelnjene Themen, welche die Schweiz aus Sicht derNGO-Plattform Menschenrechte prioritär behandeln sollte.Im Lauf des ersten Zyklus 2008 überreichte diedamalige NGO-Koalition dem Hochkommissariat einen Bericht mit einer Aufzählung der wichtigsten Problembereiche sowie eine Engfassungder NGO-Forderungen (sechs Schlüsselthemen).Für den zweiten Zyklus 2012 formulierte sie 41Empfehlungen, wovon die Hälfte in die an dieSchweiz gerichteten Empfehlungen einfloss. Etwas mehr als die Hälfte dieser berücksichtigtenEmpfehlungen lehnte die Schweiz ab, womit sieim zweiten Zyklus insgesamt etwas mehr als 20Prozent der Empfehlungen der NGO-Koalition annahm. Im Vorfeld des dritten Zyklus formuliertedie NGO-Plattform Menschenrechte 42 Empfehlungen, wovon rund 70 Prozent in den Empfehlungen an die Schweiz berücksichtigt wurden.Von diesen berücksichtigten Empfehlungen akzeptierte die Schweiz rund 70 Prozent, womit sieinsgesamt rund 45 Prozent der Empfehlungen derNGO-Plattform Menschenrechte annahm.Zuständigkeit in d

INHALT 4 Die UPR in Kürze 8 Interview mit Manon Schick, Amnesty International Schweiz 9 Das UPR-Verfahren der Schweiz – Ein Zusammenspiel von Bund, Kantonen und Zivilgesellschaft 13 Interview mit Roland Mayer, Konferenz der Kantonsregierungen 14 Zahlen und Fakten zur UPR der Schweiz 16 Interview mit Lukas Heinzer, Mission Genf 17 Interview mit Mona