Transcription

II. TINJAUAN PUSTAKAA. Landasan Teori1. Kebijakan PublikKebijakan publik merupakan suatu ilmu multidisipliner karena melibatkanbanyak disiplin ilmu seperti ilmu politik, sosial, ekonomi, dan psikologi. Studikebijakan berkembang pada awal 1970-an terutama melalui tulisan Harold D.Laswell. Definisi dari kebijakan publik yang paling awal dikemukakan olehHarold Laswell dan Abraham Kaplan dalam Howlett dan Ramesh (1995:2) yangmendefinisikan kebijakan publik/public policy sebagai “suatu program yangdiproyeksikan dengan tujuan-tujuan, nilai-nilai, dan praktik-praktik tertentu (aprojected of goals, values, and practices)”. Senada dengan definisi ini, George C.Edwards III dan Ira Sharkansky dalam Suwitri (2008: 10) mendefinisikankebijakan publik sebagai “suatu tindakan pemerintah yang berupa programprogram pemerintah untuk pencapaian sasaran atau tujuan”. Dari dua definisi diatas kita bisa melihat bahwa kebijakan publik memiliki kata kunci “tujuan”,“nilai-nilai”, dan “praktik”. Kebijakan publik selalu memiliki tujuan, sepertikebijakan pemerintah untuk menggantikan konsumsi minyak tanah dengan LPGadalah untuk menghemat subsidi negara. Praktik yang dilaksanakan adalahdengan mendistribusikan kompor gas dan tabung LPG 3 kg secara cuma-cumakepada masyarakat.Menurut Thomas R. Dye dalam Howlett dan Ramesh (2005:2), kebijakanpublik adalah adalah “segala yang dikerjakan pemerintah, mengapa merekamelakukan, dan perbedaan yang dihasilkannya (what government did, why they do

14it, and what differences it makes)”. Dalam pemahaman bahwa “keputusan”termasuk juga ketika pemerintah memutuskan untuk “tidak memutuskan” ataumemutuskan untuk “tidak mengurus” suatu isu, maka pemahaman ini jugamerujuk pada definisi Thomas R. Dye dalam Tilaar dan Nugroho (2008:185) yangmenyatakan bahwa kebijakan publik merupakan “segala sesuatu yang dikerjakandan tidak dikerjakan oleh pemerintah”. Senada dengan definisi Dye, George C.Edwards III dan Ira Sharkansky dalam Suwitri (2008: 9) juga menyatakan bahwakebijakan publik merupakan:Apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintahyang dapat ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan atau dalam policystatement yang berbentuk pidato-pidato dan wacana yang diungkapkan pejabatpolitik dan pejabat pemerintah yang segera ditindaklanjuti dengan programprogram dan tindakan pemerintah.Kedua definisi baik dari Dye dan Edwards III dan Sharkansky sama-samamenyetujui bahwa kebijakan publik juga termasuk juga dalam hal “keputusanuntuk tidak melakukan tindakan apapun”. Suwitri (2008: 11) memberi contohbahwa keputusan pemerintah untuk menunda pelaksanaan Undang-Undang AntiPornografi dan Pornoaksi sehingga dalam hal ini pemerintah tidak melakukantindakan apapun untuk menjalankan Undang-Undangtersebut juga termasukkebijakan publik.Menurut James A. Anderson dalam Subarsono (2005: 2), kebijakan publikmerupakan “kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah”.Senada dengan Laswell dan Kaplan, David Easton dalam Subarsono (2005:2)mendefinisikan kebijakan publik sebagai “pengalokasian nilai-nilai kepadamasyarakat”, karena setiap kebijakan mengandung seperangkat nilai di dalamnya.

15Dari dua definisi ini dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik juga menyentuhnilai-nilai yang ada dalam masyarakat. Suwitri (2008: 13) mencontohkan bahwapergeseran nilai-nilai masyarakat dapat mengakibatkan pergeseran kebijakanpublik seperti dicontohkan tatanan masyarakat yang sangat terbuka akan nilainilai baru membuat beberapa negara melegalkan perkawinan sesama jenis.Sebaliknya negara juga dapat mengkampanyekan atau bahkan memaksakan suatunilai kepada masyarakat, seperti dicontohkan program KB yang mula-muladitentang sebagian kalangan masyarakat pada akhirnya dapat diterima olehmasyarakat setelah pemerintah membuat kebijakan tentang KB, memberipenyuluhan, menyediakan sarana dan prasarana dan merangkul pemuka-pemukaagama untuk mendukung program tersebut.Berdasarkan definisi-definisi kebijakan publik yang dipaparkan di atas,maka kebijakan publik memiliki konsep-konsep sebagai berikut :a. Kebijakan publik berisi tujuan, nilai-nilai, dan praktik/pelaksanaannya.b. Kebijakan publik tersebut dibuat oleh badan pemerintah, bukanorganisasi swasta.c. Kebijakan publik tersebut menyangkut pilihan yang dilakukan atau tidakdilakukan oleh pemerintah.Dari poin-poin di atas maka kita bisa menarik benang merah dari definisikebijakan publik dalam Lampiran 1 Peraturan Menteri Pendayagunaan AparaturNegara Nomor PER/04/M.PAN/4/2007 tentang Pedoman Umum Formulasi,Implementasi, Evaluasi Kinerja, dan Revisi Kebijakan Publik di LingkunganLembaga Pemerintah Pusat dan Daerah. Dalam Peraturan Menteri ini, kebijakan

16publik adalah “keputusan yang dibuat oleh pemerintah atau lembaga pemerintahanuntuk mengatasi permasalahan tertentu, untuk melakukan kegiatan tertentu atauuntuk mencapai tujuan tertentu yang berkenaan dengan kepentingan dan manfaatorang banyak”. Dalam Peraturan Menteri tersebut, kebijakan publik mempunyai 2(dua) bentuk yaitu peraturan yang terkodifikasi secara formal dan legal, danpernyataan pejabat publik di depan publik. Menurut Subarsono (2005:3) emerintah,PeraturanPemerintah Provinsi, Peraturan Pemerintah Kota/Kabupaten, dan KeputusanWalikota/Bupati. Berdasarkan Peraturan Menteri ini, pernyataan pejabat publikjuga merupakan bagian kebijakan publik. Hal ini dapat dipahami karena pejabatpublik adalah salah satu aktor kebijakan yang turut berperan dalam implementasikebijakan itu sendiri.Kebijakan dapat pula dipandang sebagai sistem. Bila kebijakan dipandangsebagai sebuah sistem, maka kebijakan memiliki elemen-elemen pembentuknya.Menurut Thomas R. Dye dalam Dunn (2000: 110) terdapat tiga elemen kebijakanyang membentuk sistem kebijakan. Dye menggambarkan ketiga elemen kebijakantersebut sebagai kebijakan publik/public policy, pelaku kebijakan/policystakeholders, dan lingkungan kebijakan/policy environment.Gambar II.1. Tiga Elemen Sistem anPublikSumber: Thomas R. Dye dalam Dunn (2000:110)

17Ketiga elemen ini saling memiliki andil, dan saling mempengaruhi. Sebagaicontoh, pelaku kebijakan dapat mempunyai andil dalam kebijakan, namun merekajuga dapat pula dipengaruhi oleh keputusan pemerintah. Lingkungan kebijakanjuga mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pembuat kebijakan dan kebijakanpublik itu sendiri. Dunn (2000: 111) menyatakan, “Oleh karena itu, sistemkebijakan berisi proses yang dialektis, yang berarti bahwa dimensi obyektif dansubyektif dari pembuat kebijakan tidak tepisahkan di dalam prakteknya”.Jika kebijakan dapat dipandang sebagai suatu sistem, maka kebijakan jugadapat dipandang sebagai proses. Dilihat dari proses kebijakan, Nugrohomenyebutkan bahwa teori proses kebijakan paling klasik dikemukakan oleh DavidEaston. David Easton dalam Nugroho (2008: 383) menjelaskan bahwa proseskebijakan dapat dianalogikan dengan sistem biologi.Pada dasarnya sistem biologi merupakan proses interaksi antara mahlukhidup dan lingkungannya, yang akhirnya menciptakan kelangsungan perubahanhidup yang relatif stabil. Dalam terminologi ini Easton menganalogikannyadengan kehidupan sistem politik. Kebijakan publik dengan model sistemmengandaikan bahwa kebijakan merupakan hasil atau output dari sistem (politik).Seperti dipelajari dalam ilmu politik, sistem politik terdiri dari input, throughput,dan output, seperti digambaran sebagai berikut.Gambar II. 2. Proses Kebijakan Publik Menurut ISIONSAPOLITICALSYSTEMOR POLICIESFEEDBACKSumber: David Easton dalam Nugroho (2008: 383)OUTPUT

18Model proses kebijakan publik dari Easton mengasumsikan proseskebijakan publik dalam sistem politik dengan mengandalkan input yang berupatuntutan (demand) dan dukungan (support). Model Easton ini tergolong dalammodel yang sederhana, sehingga model Easton ini dikembangkan oleh paraakademisi lain seperti Anderson, Dye, Dunn, serta Patton dan Savicky.Menurut James A. Anderson, dkk. dalam Tilaar dan Nugroho (2005:186)proses kebijakan melalui tahap-tahap/stages sebagai berikut:Gambar II. 3. Proses Kebijakan Publik Menurut Anderson, cyimplementationPolicyevaluationSumber: James A. Anderson, dkk. dalam Tilaar dan Nugroho (2005: 186)Dijelaskan bahwa tahap-tahap tersebut sebagai berikut:Stage 1: Policy agenda, yaitu those problems, among many, which receive theserious attention of public officer.Stage 2: Policy formulation, yaitu the development of pertinent and acceptableproposal courses of action for dealing with problem.Stage 3: Policy adoption, yaitu the development of support for a specific proposalso that policy can legitimated or authorized.Stage 4: Policy implementation, yaitu application of the policy by thegovernment’s administrative machinery to problem.Stage 5: Policy evaluation, yaitu effort by the government to determine whetherthe policy was effective and why, and why not.Pakar lain, Dye mengemukakan tahap proses kebijakan yang hampir miripdengan model Anderson, dkk. tersebut. Menurut Thomas R. Dye dalam Tilaar danNugroho (2008:189) proses kebijakan publik adalah sebagai berikut :

19Gambar II. 4. Proses Kebijakan Publik Menurut DyeIdentification umber: Thomas R. Dye dalam Tilaar dan Nugroho (2008: 189)Di model Dye terlihat bahwa proses kebijakan Anderson, dkk. mendapatkansatu tambahan tahap sebelum agenda setting, yaitu identifikasi masalah kebijakan.Dalam hal ini Dye melihat tahapan pra penentuan agenda (agenda setting) yangterlewatkan oleh Anderson, dkk. Selain itu Dye juga menggantikan tahap policyadoption dengan policy legitimation. Namun dalam hal ini pergantian ini tidakmemiliki perbedaan mendasar karena baik Anderson, dkk. dan Dye sama-samamenekankan pada proses legitimasi dari kebijakan itu menjadi suatu keputusanpemerintah yang sah.Selain teori proses kebijakan dari Anderson, dkk. dan Dye terdapat teori lainseperti dari William N. Dunn dan Patton & Savicky. Baik Dunn maupun Patton &Sawicky mengemukakan model-model proses kebijakan yang lebih bersifat osesforecasting,recommendation, dan monitoring. Hampir sama seperti Anderson, dkk. maupunDye, Dunn membuat analisis pada tiap tahap dari proses kebijakan dari modelAnderson, dkk. dan Dye. Dunn menggambarkan bahwa analisis pada tiap tahapproses kebijakan sebagai berikut.

20Gambar II.5. Model Analisis Kebijakan r : Dunn (2000 : 25)Pada tiap tahap kebijakan Dunn mendefinisikan analisis kebijakan yangsemestinya dilakukan. Pada tahap penyusunan agenda/agenda setting, analisisyang mesti dilakukan adalah perumusan masalah/identification of policy problem.Dalam hal ini Dunn membuat sintesis dari model Anderson, dkk. dan Dye yaitumenggabungkan tahapan antara identification of problem dan agenda setting dariDye dengan tahap policy agenda dari Anderson. Pada tahap formulasikebijakan/policy formulation, terdapat langkah analisis yang seharusnya dilakukanyaitu peramalan/forecasting. Dunn menjelaskan :Peramalan dapat menguji masa depan yang plausibel, potensial, dan secaranormatif bernilai, mengestimasi akibat dari kebijakan yang ada atau yangdiusulkan, mengenali kendala-kendala yang mungkin akan terjadi dalampencapaian tujuan, dan mengestimasi kelayakan politik (dukungan dan oposisi)dari berbagai pilihan.

21Dunn memberi contoh forecasting pada kebijakan asuransi kesehatan di ASdengan proyeksi statistik yang menyebutkan bahwa pemerintah AS akankehabisan dana asuransi kesehatan masyarakat pada tahun 2005 jika tidak adapendapatan tambahan.Pada tahap adopsi kebijakan/policy adoption yang merupakan tahap yangdikemukakan Anderson, dkk. seharusnya dilakukan analisis rekomendasikebijakan. Rekomendasi kebijakan merupakan hasil dari analisis berbagaialternatif kebijakan setelah alternatif-alternatif tersebut diestimasikan melaluiperamalan (Dunn, 2000: 27). Dunn memberikan contoh rekomendasi kebijakan diAS untuk mengubah batas kecepatan di jalan raya 55 mph dan 65 mph. Saturekomendasi menjelaskan bahwa undang-undang lalu-lintas yang membatasikecepatan 55 mph hanya mencegah kematian tak lebih dari 2-3 persen, sehinggarekomendasi itu mengusulkan untuk memakai alokasi dana yang ada untuk hallain seperti membeli alat deteksi asap daripada mengimplementasikan undangundang itu dan tanpa mendapatkan hasil yang signifikan.Pada tahap implementasi kebijakan, Dunn menyarankan agar dilakukananalisis berupa pemantauan/monitoring. Pemantauan membantu menilai tingkatkepatuhan, menemukan akibat-akibat yang tidak diinginkan, mengidentifikasihambatan, dan menemukan pihak-pihak yang bertanggungjawab pada tiap tahapkebijakan. Dunn memberikan contoh bahwa Biro Sensus di AS menemukanbahwa median dari pendapatan rumah tangga di AS tumbuh dari 43 persenmenjadi 46,7 persen sedangkan kelompok pendapatan lain mengalami penurunan.

22Hasil ini mengindikasikan adanya peningkatan ketimpangan pendapatan, erosikelas menengah, dan penurunan standar hidup.Pada tahap evaluasi kebijakan Dunn menyatakan bahwa tahap ini tidakhanya menghasilkan kesimpulan mengenai seberapa jauh masalah telahdiselesaikan namun juga memberikan klarifikasi sekaligus kritik bagi nilai-nilaiyang mendasari kebijakan, serta membantu penyesuaian dan perumusan kembalimasalah. Dalam hal ini evaluasi juga memberikan feedback bagi perumusanmasalah, sehingga model Dunn ini juga mengkompromikan model yang diusulkanpertama kali oleh Easton.Menurut Nugroho (2008: 387) model-model kebijakan dari Easton,Anderson, dkk., Dye, Dunn, maupun Patton dan Savicky tersebut di atas memilikisatu kesamaan, yaitu bahwa proses kebijakan berjalan dari formulasi menujuimplementasi, untuk mencapai kinerja kebijakan. Nugroho (2008: 387)menyatakan “.Ada satu pola yang sama, bahwa model format kebijakan adalah“gagasan kebijakan”, “formalisasi dan legalisasi kebijakan”, “implementasi”, barukemudian menuju pada kinerja atau mencapai prestasi yang diharapkan—yangdidapatkan setelah dilakukan evaluasi kinerja kebijakan.”.Dari teori-teori proses kebijakan kita dapat melihat tiga kata kunci ”.Setelahsebuahkebijakandiformulasikan, langkah selanjutnya tentu saja mengimplementasikan kebijakantersebut. Mengenai implementasi kebijakan, Nugroho (2008: 501) menyatakan.Rencana adalah 20% keberhasilan, implementasi adalah 60% sisanya, 20%sisanya adalah bagaimana kita mengendalikan implementasi. Implementasikebijakan adalah hal yang paling berat, karena di sini masalah-masalah yang

23kadang tidak dijumpai dalam konsep, muncul di lapangan. Selain itu, ancamanutama, adalah konsistensi implementasi.Melihat bahwa implementasi merupakan tugas yang memakan sumberdaya/resources paling besar, maka tugas implementasi kebijakan juga sepatutnyamendapatkan perhatian lebih. Terkadang dalam praktik proses kebijakan publik,terdapat pandangan bahwa implementasi akan bisa berjalan secara otomatissetelah formulasi kebijakan berhasil dilakukan. Nugroho (2008: 484) menyatakanimplementation myopia yang sering terjadi di Indonesia salah satunya adalah“Selama ini kita anggap kalau kebijakan sudah dibuat, implementasi akan “jalandengan sendirinya””. Terkadang sumber daya sebagian besar dihabiskan untukmembuat perencanaan padahal justru tahap implementasi kebijakan yangseharusnya memakan sumber daya paling besar, bukan sebaliknya.Dalam kaitannya dengan topik penelitian ini, penulis akan berusahameninjau implementasi kebijakan E-Pembelajaran yang tercantum dalam RenstraDiknas 2010-2014. Seperti yang disimpulkan dari teori-teori proses kebijakanbahwa setelah formulasi kebijakan, maka proses yang harus dilakukan adalahproses implementasi yang menuju pada kinerja kebijakan, maka RenstraKemendiknas tentang E-Pembelajaran yang telah menjadi suatu kebijakan publikjuga harus melalui tahap implementasi. Dikarenakan tahap proses yang ditelitidalam tesis ini adalah tahap implementasi, maka teori-teori kebijakan yangdibahas selanjutnya adalah teori-teori implementasi kebijakan.

242. Model Implementasi KebijakanDalam sistem politik, kebijakan publik diimplementasikan oleh badanbadan pemerintah. Badan-badan tersebut melaksanakan pekerjaan pelaksanaankebijakan tersebut hari demi hari sehingga menuju kinerja kebijakan.Implementasi tersebut dapat melibatkan banyak aktor kebijakan sehingga sebuahkebijakan bisa menjadi rumit. Kerumitan dalam tahap implementasi kebijakanbukan hanya ditunjukkan dari banyaknya aktor kebijakan yang terlibat, namunjuga variabel-variabel yang terkait di dalamnya. Subarsono (2005: 89)menyebutkan beberapa teoritisi implementasi kebijakan yang menyebutkanberbagai macam variabel tersebut. Pakar-pakar tersebut antara lain: George C.Edwards III, Merilee S. Grindle, Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier,Donald Van Meter dan Carl Van Horn, Cheema dan Rondinelli, dan David L.Weimer dan Aidan R. Vining.a. Model Edwards IIIMenurut Edwards III (1980: 9-11), implementasi kebijakan dipengaruhioleh empat variabel, yaitu (1) komunikasi, (2) sumber daya, (3) disposisi, dan (4)struktur birokrasi.

25Gambar II. 6. Faktor yang Mempengaruhi Implementasi KebijakanMenurut Edwards BureaucraticStructureSumber: Edwards III (1980: 148)Menurut Edwards (1980: 10) komunikasi harus ditransmisikan kepadapersonel yang tepat, dan harus jelas, akurat serta konsisten Edwards IIImenyatakan: “Orders to implement policies must be transmitted to theappropriate personnel, and they must be clear accurate, and consistent”. Dalamhal ini Edwards menjelaskan, bahwa jika pembuat keputusan/decision makerberharap agar implementasi kebijakan sesuai dengan yang dikehendakinya, makaia harus memberikan informasi secara tepat. Komunikasi yang tepat jugamenghindari diskresi/discretion pada para implementor karena mereka akanmencoba menerjemahkan kebijakan umum menjadi tindakan yang spesifik.Diskresi ini tidak perlu dilakukan jika terdapat aturan yang jelas serta spesifikmengenai apa yang perlu dilakukan. Namun, aturan yang terlalu kaku juga dapatmenghambat implementasi karena akan menyulitkan adaptasi dari paraimplementor. Dalam hal ini diperlukan kebijakan yang ditransmisikan kepadaagen pelaksana yang tepat, jelas, dan konsisten, tetapi tidak menghalangi adaptasidari para agen pelaksana tersebut.

26Mengenai sumber daya, Edwards III (1980: 11) menjelaskan bahwa halyang diperlukan agar implementasi berjalan efektif adalah:Important resources include staff of the proper size and with the necessaryexpertise; relevant and adequate information on how to implement policies andon the compliance of others involved in implementation; the authority to ensurethat policies are carried out as they are intended; and facilities (includingbuildings, equipment, land, and supplies) in which or with which to provideservices.Tanpa memandang seberapapun jelas dan konsistennya perintahimplementasi dan tanpa memandang seberapapun akuratnya perintah ementasikankebijakankekurangan sumber daya, maka implementasi tidak akan efektif. Sumber dayayang dimaksud oleh Edwards, sebagaimana disebutkan di atas meliputi staff,informasi, otoritas, dan faslitas.Selain komunikasi dan sumber daya, Edwards III memandang disposisidari implementor sebagai faktor yang penting. Edwards III (1980: 89)menyatakan: “If implementors are well-disposed toward a particular policy, theyare more likely to carry it out as the original decisionmakers intended. But whenimplementors’ attitudes or perspectives differ from the decisionmakers’, theprocess of implementing a policy becomes infinitely more complicated”. Dalamhal ini Edwards III menekankan bahwa sikap atau yang beliau sebut sebagaidisposisi merupakan hal yang krusial karena jika implementor kebijakan memilikidisposisi yang berlawanan dengan arah kebijakan, maka perspektif ini juga dapatmengakibatkan ketidaksesuaian antara tujuan kebijakan yang sesungguhnyadengan implementasi kebijakan di lapangan. Dicontohkan oleh Edwards III,bahwa banyak negara bagian dansekolah-sekolah di AS yangtidak

27mengalokasikan dana bagi anak berkebutuhan khusus meskipun aturan tentangalokasi dana tersebut telah dituangkan dalam Title I of the Elementary andSecondary Education Act of 1965. Pelanggaran ini disebabkan oleh sikap negaranegara bagian dan sekolah-sekolah tersebut tidak berminat / not interested dalammengimplementasikan kebijakan tersebut di atas.Untuk mengatasi kebuntuan implementasi karena adanya resistensi daripelaksana, Edwards III menawarkan dua alternatif solusi. Alternatif pertamaadalah dengan pergantian personel, sedangkan alternatif kedua adalah denganmemanipulasi insentif. Alternatif pertama menurut Edwards III cenderung lebihsulit daripada alternatif kedua. Edwards III (1980: 107) menyatakan :Changing the personnel in government bureaucracies is difficult, and itdoes not ensure that the implementation process will proceed smoothly. Anotherpotential technique to deal with the problem of implementors’ dispositions is toalter the dispositions of existing implementors through the manipulation ofincentives. Since people generally act in their own interest, the manipulation ofincentives by high-level policymakers may influence their actions .Alternatif kedua ini sering kita jumpai dalam manajemen organisasi.Organisasi yang mengutamakan kinerja seperti di dalam perusahaan seringkalimemberikan kenaikan gaji yang berbeda antar karyawan. Karyawan yangmemiliki kinerja lebih bagus akan mendapatkan kenaikan gaji yang lebih besardaripada karyawan yang memiliki kinerja di bawahnya. Dalam bidang pendidikankita juga melihat misalnya sertifikasi guru dan dosen di Indonesia yang padagilirannya akan meningkatkan kesejahteraan guru dan dosen. Peningkatankesejahteraan ini merupakan wujud reward yang berimbas pada tuntutan untukpeningkatan kinerja dari guru dan dosen.

28Faktor keempat yang dikemukakan Edwards adalah struktur birokrasi.Edwards III (1980: 125) menyatakan bahwa dua sub variabel yang memberikanpengaruh besar pada birokrasi adalah Standard Operating Procedures (SOP) danfragmentasi. Mengenai SOP, Edwards III (1980: 225) menjelaskannya sebagai:“The former develop as internal responses to the limited time and resources ofimplementors and the desire for uniformity in the operation of complex and widelydispersed organizations; they often remain in force due to bureaucratic inertia”.Jika kita rephrase, SOP merupakan respon yang timbul dari implementor untukmenjawab tuntutan-tuntutan pekerjaan karena kurangnya waktu dan sumber dayaserta kemauan adanya keseragaman dalam operasi organisasi yang kompleks.SOP ini sering kita jumpai dalam pelayanan masyarakat pada organisasiorganisasi pelayanan publik. Standarisasi SOP sudah menjadi isu lama padaorganisasi swasta/private sector, dan kemudian diimplementasikan pula padaorganisasi-organisasi pelayanan publik. Contoh yang dapat kita lihat adalahpelayanan pajak kendaraan bermotor di Samsat yang sekarang bahkan sudahmemiliki standar waktu pelayanan untuk masing-masing item pelayanan. Di satusisi SOP ini memberikan sisi positif yaitu kejelasan bagi publik dalam standarpelayanan yang dapat mereka harapkan, sedangkan di sisi lain standar pelayananyang mekanistik dapat pula membuat publik merasa dibeda-bedakan. Sebagaicontoh standar pelayanan untuk pasien di rumah sakit membeda-bedakan pasienyang membayar sendiri, melalui asuransi (semacam Askes), atau melaluitunjangan sosial (semacam Jamkesmas).

29Mengenai fragmentasi, Edwards III (1980:125) menjelaskan: “The latterresults primarily from pressures outside bureaucratic units as legislativecommittees, interest groups, executive officials, state constitutions and citycharters, and the nature of broad policies influence the organization of publicbureaucracies”. Dalam bahasa yang lebih singkat, Edwards III (1980: 134)mendefinisikan fragmentasi sebagai “.the dispersion of responsibility for a policyarea among several organizational units”. Dengan kata lain, fragmentasimerupakan penyebaran tanggung jawab dari suatu kebijakan pada beberapa unitorganisasi. Edwards III (1980: 134) memberikan ilustrasi bagaimana fragmentasimembuat Pemerintah AS menjadi tidak efisien. Dicontohkan bahwa pada masapemerintahan Carter, Presiden Carter yang mengadakan reformasi pelayananpublik menyatakan, “There are too many agencies, doing too many things,overlapping too often, coordinating too rarely, wasting too much money – anddoing too little to solve real problems”.b. Model Van Meter dan Van HornMenurut Van Meter dan Van Horn (Subarsono, 2005: 99) terdapat limavariabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan yaitu : “(1)standar dansasaran kebijakan; (2) sumberdaya; (3) komunikasi antarorganisasi dan penguatanaktivitas; (4) karakteristik agen pelaksana; dan (5) kondisi sosial, ekonomi danpolitik .”.

30Gambar II.7. Faktor yang Mempengaruhi Implementasi KebijakanMenurut Van Meter dan Van HornKomunikasi antarorganisasi dan agenpelaksanaUkuran dantujuan sanaDisposisipelaksanaSumber dayaLingkungansosial, ekonomidan politikSumber: Van Meter dan Van Horn dalam Subarsono (2005: 99)Selanjutnya variabel-variabel yang dikemukakan oleh Van Meter dan VanHorn tersebut dijelaskan (Subarsono, 2005: 99):(1) Standar dan sasaran kebijakan. Standar dan sasaran kebijakan harus jelasdan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan sasarankebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterpretasi dan mudahmenimbulkan konflik di antara para agen implementasi.(2) Sumberdaya. Implementasi kebijakan perlu dukungan sumberdaya baiksumberdaya manusia (human resources) maupun sumberdaya nonmanusia (non-human resources). Dalam berbagai kasus programpemerintah, seperti Program Jaring Pengaman Sosial (JPS) untukkelompok miskin di pedesaan kurang berhasil karena keterbatasankualitas aparat pelaksana.(3) Hubungan antar Organisasi. Dalam banyak program, implementasisebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain.Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagikeberhasilan suatu program.(4) Karakteristik agen pelaksana. Yang dimaksud karakteristik agenpelaksana adalah mencakup birokrasi, norma-norma, dan pola-polahubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya itu akanmemengaruhi implementasi suatu program.(5) Kondisi sosial, politik, dan ekonomi. Variabel ini mencakup sumberdayaekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi

31kebijakan; sejauhmana kelompok-kelompok kepentingan memberikandukungan bagi implementasi kebijakan; karakteristik para partisipan,yakni mendukung atau menolak; bagaimana sifat opini publik yang adadi lingkungan; dan apakah elite politik mendukung implementasikebijakan.(6) Disposisi implementor. Disposisi implementor ini mencakup tiga halyang penting, yakni: (a) respons implementor terhadap kebijakan, yangakan memengaruhi kemauannya untu melaksanakan kebijakan; (b)kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijakan; dan (c) intensitasdisposisi implementor, yakni preferensi nilai yang dimiliki olehimplementor.Jika kita berpatokan pada teori yang diajukan oleh Edwards III, makaseperti terlihat di atas, variabel (1) standar dan sasaran kebijakan dapat kitamasukkan dalam variabel “komunikasi” dalam model Edwards III. Hal ini karenadari penjelasan yang ada menunjukkan bahwa diperlukan adanya standar dansasaran kebijakan yang jelas sehingga tidak menimbulkan multi interpretasimaupun konflik. Variabel (2) sumber daya sejalan dengan variabel “sumber daya”pada model Edwards III, yaitu mencakup SDM dan non-SDM. Variabel (3)hubungan antar organisasi dapat kita masukkan dalam variabel “strukturorganisasi” dari model Edwards III. Variabel (4) karakteristik agen pelaksana danvariabel (6) disposisi implementor, dapat kita masukkan pada variabel “disposisi”dalam model Edwards III. Hal ini dikarenakan variabel (4) membicarakan tentang‘norma-norma’ dan ‘pola-pola hubungan’ yang terjadi pada implementormerupakan dapat mengacu pada preferensi nilai atau sikap yang ada padaimplementor dalam menyikapi nilai-nilai yang dibawa oleh kebijakan.Dari keenam variabel yang dikemukakan oleh Van Meter dan Van Horn,yang agak berbeda barangkali adalah variabel (5) kondisi sosial, politik, danekonomi, yang tidak terdapat dalam model Edwards III. Pada variabel (5) ini

32terlihat bahwa model yang dikemukakan oleh Van Meter dan Van Horn jugamempertimbangkan faktor eksternal. Dilihat dari teori sistem kebijakan dari Dyeyang melibatkan tiga elemen dalam sistem kebijakan, maka faktor sosial, politik,dan ekonomi dapat kita masukkan dalam elemen lingkungan kebijakan/policyenvironment. Di lain pihak, barangkali timbul pertanyaan mengapa Edwards IIItidak memasukkan elemen lingkungan kebijakan dalam teorinya? Menurutpenulis, Edwards III tidak memasukkan elemen lingkungan kebijakan jakanyangmengimplementasikan kebijakan itu sendiri (implementor kebijakan) sehinggatidak memfokuskan pembahasan pada apa yang terdapat di luar implementorkebijakan. Di lain pihak, penelitian dalam tesis ini (yang membahas EPembelajaran dalam lingkup internal sekolah) juga tidak melibatkan elemenlingkungan kebijakan, sehingga model Edwards III masih relevan dijadikan acuandalam penelitian ini.Namun demikian ada satu hal yang terlihat menonjol pada gambar modelimplementasi menurut Van Meter dan Van Horn, yaitu model ini memperlihatkanbahwa implementasi kebijakan akan menuju “kinerja”. Kebanyakan ahli yangmengemukakan model proses kebijakan (Easton, Anderson, Patton & Savicky,dan Dunn) tidak memasukkan “kinerja kebijakan” dalam model proses kebijakan.Hal ini dikemukakan oleh Nugro

Dari poin-poin di atas maka kita bisa menarik benang merah dari definisi kebijakan publik dalam Lampiran 1 Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/04/M.PAN/4/2007 tentang Pedoman Umum Formulasi, Implementasi, Evaluasi Kinerja, dan Revisi Kebijakan Publik di Lingkungan Lembaga Pemerintah Pusat dan Daerah.